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秦统一后，各国原有地区实行的土地制度各不相同，但毫无疑问，没有哪国的土地制度比秦国的更优越。因此，始皇下令“使黔首自实田”不是要变更秦国的土地制度，而是允许百姓自主开垦荒地，只要按照规定到政府办理登记并交纳赋税就可以了。这时的秦王朝，土地是国家所有的，但实际的使用权却是掌握在农民手中，只有在特殊的情况下，国家才会宣布收回，剥夺农民的使用权。国家对土地的拥有只是主权性质的拥有，只有那些无主的荒地、山